El 17 de septiembre pasado los senadores Josué Alirio Barrera Rodríguez y Honorio Miguel Henríquez Pinedo radicaron una Ponencia Negativa que propone archivar el Proyecto de Ley No. 410 de 2025 Senado – 312 de 2024 Cámara, acumulado con el Proyecto de Ley 135 de 2024 Cámara, que busca transformar el sistema de salud en Colombia. Presentamos un análisis de los aspectos centrales y las propuestas que incluye esta ponencia.
De manera general, la ponencia se compone de tres partes principales:
- Impacto Fiscal de la Reforma a la Salud
La reforma propuesta por el Gobierno Nacional presenta serias inconsistencias fiscales. Según los informes del Ministerio de Hacienda, los ingresos proyectados varían significativamente entre los documentos de septiembre de 2024, marzo de 2025 y agosto de 2025, sin una fuente clara de financiación. Además, el costo estimado de implementación supera los 100 billones de pesos, mientras que el presupuesto asignado es insuficiente. La reforma no contempla adecuadamente el saneamiento de pasivos, el fortalecimiento institucional ni la sostenibilidad financiera del sistema. Los principales argumentos de los senadores se presentan a continuación:
El proyecto carece de fuentes claras de financiación.
- El Ministerio de Hacienda ha emitido tres conceptos contradictorios sobre el costo de la reforma, que oscila entre $1.260 y $1.576 billones para la próxima década.
- Se denuncia un déficit presupuestal de $26 billones para 2026.
- El Ministerio de Hacienda estima que la reforma costaría $109 billones en 2026, mientras el Presupuesto General de la Nación tiene un déficit de $26 billones para ese mismo año.
- No se han definido fuentes nuevas de financiación. Las propuestas del proyecto no suman ni $3 billones, lo que genera un vacío presupuestal enorme.
- Inconsistencias en los avales fiscales
Se han presentado tres conceptos distintos del Ministerio de Hacienda en menos de un año, con cifras que varían sin explicación:
- Septiembre 2024: $1.260 billones (2025–2034)
- Marzo 2025: $1.336 billones
- Agosto 2025: $1.576 billones (2026–2036)
Estas cifras no tienen respaldo técnico ni están alineadas con la realidad económica del país.
- Riesgo de aumento del gasto de bolsillo
Al no garantizar la sostenibilidad financiera, se teme que los colombianos deban pagar más directamente por servicios de salud, lo que aumentaría la pobreza.
- Desfinanciamiento de la UPC
- La Unidad de Pago por Capitación (UPC) está subestimada y no se han hecho los ajustes ordenados por la Corte Constitucional.
- Las EPS han acumulado un déficit de $11,6 billones entre 2019 y 2023, lo que pone en riesgo la continuidad de los servicios.
- Saneamiento de pasivos sin respaldo
La intervención de la Nueva EPS aumenta la incertidumbre sobre las finanzas del sistema en la propuesta del gobierno. Nueva EPS tiene pasivos por $21 billones, pero el gobierno solo ha previsto $530 mil millones para saneamiento, lo que representa apenas el 2.5% de la deuda.
- Críticas al Modelo Propuesto
El modelo propuesto desmantela el sistema de aseguramiento actual sin ofrecer una alternativa clara y viable. Se eliminan funciones clave de las EPS, se centraliza la gestión en la ADRES sin auditorías previas, y se fragmentan responsabilidades entre múltiples actores, lo que genera confusión y pone en riesgo la atención continua de los pacientes. Además, se plantea un sistema estatizado que podría aumentar la burocracia, la corrupción y las barreras de acceso. La reforma no garantiza la continuidad de tratamientos ni la protección financiera de los usuarios.
La ponencia también señala fallas estructurales en el diseño del nuevo sistema:
- Desnaturalización del aseguramiento
- Se elimina el modelo de aseguramiento del riesgo en salud y se reemplaza por un aseguramiento social, sin respaldo técnico ni científico.
- Esto genera incertidumbre sobre quién garantiza la atención y cómo se gestionan los riesgos.
- Monopolio estatal y burocracia
Se propone que la ADRES maneje todos los recursos, contrate y pague a los prestadores, lo que podría generar:
- Mayor burocracia
- Menor transparencia
- Riesgo de corrupción
- Aparición de “carteles de la salud”
- Fragmentación de funciones
Las funciones que hoy cumplen las EPS se dispersan entre múltiples entidades, lo que:
- Diluye responsabilidades
- Aumenta los tiempos de espera
- Genera confusión para los usuarios
- Riesgo para pacientes crónicos
- No se garantiza la continuidad en tratamientos para enfermedades de alto costo o crónicas.
- La transición hacia los nuevos CAPS y RIISS no está claramente definida.
- No se aborda de forma efectiva el déficit de especialistas ni se propone un régimen laboral especial para el personal de salud.
- Se teme precarización laboral, especialmente en zonas rurales.
- Complejidad excesiva
El modelo propuesto es demasiado complejo y burocrático, lo que dificulta su implementación y comprensión por parte de los ciudadanos.
- Propuesta Alternativa al Proyecto de Ley
En lugar de una reforma estructural, se propone fortalecer el sistema actual mediante mejoras específicas: ajustar la metodología de cálculo de la UPC, garantizar el pago oportuno de presupuestos máximos, mejorar las condiciones laborales del talento humano en salud, y ampliar la cobertura en zonas rurales. También se sugiere crear incentivos por calidad, establecer un fondo de garantía ante liquidaciones, implementar la historia clínica interoperable y fortalecer la inspección, vigilancia y control. Estas medidas permitirían avanzar sin poner en riesgo los logros alcanzados. Las características más relevantes de esta propuesta alternativa son:
- Fortalecimiento del sistema actual
- Mantener el modelo de aseguramiento mixto (público y privado).
- Conservar la figura de las EPS como gestoras del riesgo en salud y financiero.
- Mejorar la articulación entre niveles de atención y redes de servicios.
- Mejoras específicas propuestas
- Atención primaria: Fortalecerla sin necesidad de cambiar el modelo institucional.
- Infraestructura rural: Crear un sistema especial para zonas dispersas, con UPC diferencial.
- Talento humano: Mejorar condiciones laborales, formación y distribución de especialistas.
- Medicamentos: Incentivos por entrega oportuna, sanciones por incumplimiento.
- Transparencia: Fortalecer inspección, vigilancia y control del sistema.
- Sostenibilidad financiera
- Ajustar la metodología de cálculo de la UPC como ordenó la Corte Constitucional.
- Pagar oportunamente los presupuestos máximos para evitar desfinanciación.
- Crear un fondo de contingencia para cubrir pasivos en caso de liquidación de EPS.
- Evitar estatización que concentre recursos en una sola entidad (como ADRES).
- Propuestas legislativas complementarias
- Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud: Para gobernanza y participación ciudadana.
- Historia clínica interoperable: Para mejorar continuidad y calidad de atención.
- Incentivos por calidad: Para prestadores y aseguradores.
- Tope de contratación con Empresas Sociales del Estado (ESE): Para evitar concentración.
- Justificación técnica y social
Se resaltan y se insiste en preservar los logros del sistema actual. Los senadores los resumen con algunos datos:
- Cobertura universal (99%)
- Bajo gasto de bolsillo (15%)
- Aumento en la expectativa de vida
- Reducción de la mortalidad evitable
- Alta satisfacción ciudadana (más del 70%)
Conclusiones de la ponencia negativa:
- La reforma propuesta es considerada innecesaria, regresiva, confusa y financieramente inviable.
- Se propone archivar el proyecto de ley y trabajar en mejoras puntuales al sistema actual.
- La propuesta del gobierno no tiene viabilidad fiscal, desmejora el sistema actual, pone en riesgo la continuidad y la calidad de la atención y genera incertidumbre legal y financiera sobre el sistema
- El país no requiere una reforma estructural, sino ajustes normativos, técnicos y financieros que: Preserven los logros del sistema actual, corrijan sus debilidades y eviten a toda costa retrocesos en el derecho a la salud
Finalmente, la ponencia reitera el llamado al gobierno nacional a que convoque a todos los actores del sistema para construir propuestas concertadas que se orienten a resolver las necesidades y desafíos actuales, sin recurrir a una reforma estructural que afectaría profundamente la estabilidad social y política del país y pondría en grave riesgo la salud pública. Desde INNOS hemos insistido en que la búsqueda de acuerdos y consensos es la mejor manera de avanzar, sin perder los avances del sistema y enfocando esfuerzos y recursos en la solución de sus problemáticas.
